【新聞】《濕地法》上路 兼顧保育、利用 保護區更親人

發表於2015/02/24
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《濕地法》今上路 兼顧保育、利用 保護區更親人

本報2015年2月2日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

《濕地保育法》今日(2/2)正式上路,目前台灣有42處國家重要濕地、41處暫定地方級重要濕地,共83處國家重要濕地。總面積由2011年公告的56,860公頃,確認為47,627公頃。

前內政部營建署國家公園組組長張維銓,接受專訪時指出《濕地保育法》不同之處在於採雙軌制,將保育和明智利用放在天平的兩端維持平衡,並透過保育利用計畫、分區管理機制,將濕地保育的「未來性」,放入經營管理中考量,是相當親人的保護區概念。

《濕地法》上路後,可望解決濕地無端遭受開發破壞,又能兼顧產業利用。圖為彰化海岸濕地。攝影:蔡嘉陽。


保育與明智利用 雙軌並行

「濕地沒有農漁業,就不足以成就生態」現為台江國家公園管理處處長的張維銓表示,幾年前黑面琵鷺過境台灣,數量驟降,經過調查發現,原來是當地魚塭由淺坪式養殖,改為深水式養殖龍膽石斑,使得黑琵少了覓食棲地。

在此之前,當地養殖虱目魚,收成之後的下雜魚,提供黑琵重要的食源。

經過台江國家公園於台南大學西校區營造虱目魚養殖魚塭,監測證實黑琵數量回穩,證明農漁產業也是生態的一環、濕地保育照顧的對象。

張維銓表示,濕地樣態非常多樣,在明智利用這部分,每個濕地大概都有定位,有些濕地偏重生態旅遊,有些偏產業發展,有些偏景觀維護,很難只靠數十條法令完整涵蓋,一路上將充滿挑戰,需要更具彈性的管理以及應變,有待全民守護體諒。


分區管制集中開發需求 解決兩難

至於民眾似乎認為,只要劃設保護區,權益就會受損。即使如金門慈湖濕地,全區位於國家公園範圍內,民眾還是反對,不能接受劃入國家重要濕地,多一個法管制。

而最近到營建署抗議的五十二甲濕地,是冬山河旁的滯洪區,當地91%屬於農牧用地,即便是易淹水地區,民眾仍舊期待填土蓋農舍,但在濕地上不能填土,因此產生利益衝突;另外,宜蘭縣政府期待將299公頃的濕地全區保護,也限制縣內幾處濕地中的農舍申請案件,與濕地法無關。

五十二甲濕地附近的民眾,因擔心濕地法上路後無法變更土地利用,近日曾至營建署抗議。圖為五十二甲溼地空拍圖。圖片來源:荒野保護協會宜蘭分會。

張維銓表示,「重要濕地保育利用計畫」使用分區利用概念,濕地內有5個分區,其中「核心保育區」、「生態復育區」是較嚴格的保護,其他如「環境教育區」、「管理服務區」以及「其他分區」3種分區則較具彈性,在其他分區或許能導入都市/區域計畫,將民眾的開發需求透過容積移轉,集中一處,解開保育和開發的結。

但是不可諱言,即便不做高強度的開發、在容許的使用項目內,仍多一些麻煩。例如由種稻改作養魚,若現況不是魚塭,就必須經過許可,確實是多了一道申請手續。


制定40條減少濕地損失衝擊

濕地保育計畫將依照濕地利用的不同功能分區。圖為四草濕地。張維銓說,2011年尚不知道濕地保育法如何制定,只單純基於保護濕地進行研究監測,因此劃設範圍比較大,然而濕地保育法第40條將2011年經中央主管機關核定公告之國際級及國家級國家重要濕地,於本法施行後,視同國際級與國家級重要濕地;地方級國家重要濕地,視同第12條第1項之地方級暫定重要濕地,爭議也由此而生。

他強調,之所以制訂40條,是怕現有這些珍貴濕地有所損失、衝擊。無論是法規會或法務部都認為此條文具有擬制效力,由原來的行政公告直接銜接濕地保育法是沒有問題的。

不過當初國家重要濕地公告目的和溼地法不全然相同,目前條文雖有民眾參與的機制,但更早之前公告畫設範圍過程,並沒有相關規定,大多缺乏民眾溝通、參與;有人因此認為程序正義有問題。

有關第40條對於位於原住民傳統領域地濕地,是否應踐行《原住民基本法》第21條?去(2014)年由行政院法規會邀請原民會召開討論,行政院法規會和法務部都認為第40條具有擬制效力,沒有問題,而且是「後法」優於前法,因此無須踐行原基法規定。


兼顧民眾權益 濕地範圍再確認

為此,濕地小組才會探討視同,並調整濕地範圍。如七股產業專區,雖21條「重要濕地範圍內之土地得為農業、漁業、鹽業及建物等從來之現況使用」,但因產業強度較強,因此畫出濕地範圍;另外,桃園埤圳口數多且多為私人所有,不像嘉南埤圳32處,可以逐處與水利會討論,且北桃園開發迫切,到最後只能確認300多口。

但也有擴大範圍的濕地,如七股頂山的扇形鹽田之前不在台江國家公園範圍,但頂山地區附近有200多隻黑面琵鷺棲息,因此劃入台江範圍,是擴增的案例。

張維銓表示,濕地保育法真正的精神在於教民眾怎麼利用濕地,而非只能填平。

大部分濕地都具有農漁、供水、遊憩與都市開放空間的功能,僅小部份是保護區。若說實質影響,大概就是開發建築的行為。「濕地保育法與其說是管制,還不如說是調整。適度改變使用方式,就可以長久享受濕地免費的生態服務。」


濕地保育法問答集

問:《濕地保育法》的保護對象為何?

答:經《濕地保育法》視同的42處國際級、國家級重要濕地;以及經濕地法評定為重要濕地者。

問:《濕地保育法》上路,中央到地方基層,有哪些管理單位、新增那些管理機制?

答:2月2日上路後,中央法令、國際級以及國家級重要濕地主管機關為內政部,但「重要濕地保育利用計畫」則將委任給內政部所屬機關,如國家公園。 在管理機制方面,將環境規劃制度帶進濕地保育,迴避減輕及生態補償審議制度化,機關(構)間委託、委任,及委託民間經營管理。

問:什麼是將「環境規劃制度帶進濕地保育」?

答:「將環境規劃制度帶進濕地保育」意思是將管理資源依據人事時地物等原則進行分配,並能使用都市/區域計畫為管理工具。 以往野動法或是文資法範圍畫了就很嚴格,土地處理地技術上比較僵硬。但是濕地強調明智利用,則可借用空間規劃的手段調和衝突。

問:將都市/區域計劃放到濕地中,有那些好處?

答:都市或區域計畫著重「未來性」,也就是說,眼前一片空地或是雜木林,未來要變成高樓大廈或維持現況,逐步實現目的。因此,將「未來性」置入濕地規劃,也就能將值得保護地濕地,列入國家重要濕地,逐步改善問題。這與野動法、公園法、文資法認為不夠格就不會去保護的思維不同。

其次,濕地規劃中會從減低野生動物與發展衝突的角度,規劃預留未來野生動物應該要移入的地方。最後,用環境規劃或土地分區規劃或處分的問題解決問題,例如淹水、野生動物棲息等區域,這些原可開的發權利或樓地版面積,集中於一個區域統一開發,達到多贏局面。

問:《濕地保育法》中,有哪些民眾參與機制的設計?

答:重要濕地評定變更及廢止辦法、研擬重要濕地保育利用計畫以及迴避減輕補償之審議,都有民眾參與的機制,

問:位於濕地內的私人土地,如何明智利用?

答:私有土地可透過重要濕地保育利用計畫的規劃,適度允許使用項目並區分使用時間、空間及強度;非計畫允許者,則依許可及審議程序辦理。最重要的是,不要放棄參與的機會,多參與討論及意見表述,才能反映到保育利用計畫中。

問:《濕地保育法》如何協助地方發展特色產業?

答:營建署積極性輔導仍以獎補助為主,例如彰化溪州尚水米即為2011~2014年獎補助作業輔導案例。


此外,在《濕地保育法》「許可使用濕地標章及回饋金運用管理辦法」中,濕地產業如農漁牧、生態旅遊行程以及場所,都可以申請「濕地標章」,但須依規定提撥一定比例(淨收入現值3-12%)的回饋金納入濕地基金,作為濕地保育、復育及環境教育等用途。

濕地標章有三個面向:農漁產品、生態旅遊遊程,環境設施(不須經過環境教育場所認證),例如馬太鞍濕地的環境教育,也可以申請濕地標章;除了生產的魚,魚塭也可以申請濕地標章。

當民眾到濕地旅遊、賞鳥之際,或能直接跟村民購買農漁產品、去當地麵攤、小飯館吃飯;多跟社區民眾聊聊增進交流,回到網路上說說她們的故事,透過濕地消費,幫助地方社區振興經濟。

資料來源:環境資訊中心

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